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Opere pubbliche, ecco come accelerare l’attuazione degli interventi

Le risorse europee del Recovery Fund (209 miliardi per l’Italia) legate all’emergenza Covid-19 non possono essere messe a rischio, soprattutto per colpa di ulteriori ritardi. Cosa fare operativamente

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In un contesto normativo in cui è totalmente assente la capacità di costruire un sistema di regole coerente e adeguato a sostenere e rilanciare il settore dei contratti pubblici, diventa di fondamentale importanza, soprattutto per i soggetti pubblici impegnati nella richiesta di finanziamenti e nella realizzazione di interventi, individuare procedure di accelerazione della progettazione ed esecuzione degli interventi.

Permanendo la condizione di stallo che vede, da 5 anni, il regolamento attuativo del codice dei contratti ancora in “corso di emanazione”, è comunque possibile individuare alcuni elementi e i conseguenti percorsi da utilizzare per non essere rallentati anche da questa situazione che sta determinando danni importanti all’economia nazionale.

Un attuale campo di applicazione di questa condizione di rischio è costituito dalle risorse europee del Recovery Fund (209 miliardi per l’Italia) legate all’emergenza Covid-19 e per le quali stiamo assistendo ad una serie di ritardi che possono mettere a repentaglio l’utilizzo di quelle risorse. Analizziamo il quadro completo per capire cosa occorre fare operativamente.

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Opere pubbliche, ecco come accelerare l’attuazione degli interventi

Come si diceva, il rischio di ritardo in cui incorrono le risorse messe a disposizione dal Recovery Fund è grande, anche in considerazione di quanto accaduto in questo paese per tutte le precedenti programmazioni dei Fondi Strutturali Europei per i quali resta inderogabile anche la tempistica complessiva – in media di 6 anni per chiudere gli interventi.

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In quest’ottica è utile ricordare una serie di passaggi richiesti per un uso corretto e finanziariamente ammissibile delle somme rese disponibili dai fondi comunitari:
programmazione nazionale di settore – individuazione delle Misure attuative – definizione delle Linee progettuali;
– prima assegnazione risorse ai Programmi nazionali di settore, selezione e individuazione interventi nelle varie Misure attuative e conseguenti Linee progettuali;
– atti di assegnazione risorse ai singoli interventi;
– avvio procedure di progettazione e esecuzione dei lavori;
– monitoraggio dell’attuazione dei lavori + erogazione progressiva di risorse + rendicontazione;
– certificazione della spesa ammissibile conseguita;
– esecuzione controlli, attività di valutazione del Programma e chiusura lavori;
certificazione finale e chiusura Programma entro i termini previsti (6 anni).

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Le criticità ricorrenti

In linea sintetica i motivi più ricorrenti che ritardano la realizzazione degli interventi sono riconducibili a questi fattori principali:
nessun avvio di attività al momento del decreto di ammissione al finanziamento dell’intervento (o del Programma con indicazione degli interventi) che, oltre ad individuare i singoli progetti e i relativi importi, ne assicura la copertura di spesa e quindi la possibilità di avviare tempestivamente almeno le azioni progettuali);
prime attività avviate soltanto dopo la firma, con i relativi Beneficiari, dei vari decreti di assegnazione delle risorse ai singoli progetti, con conseguenti disciplinari o atti di regolamentazione di dettaglio di ciascuna opera – tempo medio di inattività non motivata anche 12 mesi;
– eccessiva estensione dei tempi per l’affidamento e lo svolgimento della progettazione e la successiva verifica-validazione-approvazione che fanno registrare tempi medi di 16-22 mesi per la conclusione di questa fase;
– svolgimento delle gare per l’affidamento dell’esecuzione dei lavori = tempi medi di 6 mesi;
– esecuzione dei lavori = tempi medi di 24 – 36 mesi, in relazione all’entità delle opere da eseguire.

Quanto indicato, al netto degli eventuali contenziosi in sede di gara o ritardi per l’emergenza Covid-19, consente di individuare una tempistica media complessiva che oscilla tra i 58 e gli 76 mesi, arrivando, pertanto, ai 6 anni complessivi (raggiunti, fino ad oggi, solo in pochi casi) per la chiusura degli interventi di piccola entità e impedendo, di fatto anche qualsiasi ipotesi di rimodulazione delle economie da ribasso d’asta riprogrammabili su altri interventi per mancanza di tempo utile alla loro realizzazione entro i termini temporali dei relativi programmi di finanziamento.

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Cosa fare operativamente

Dai dati riportati la maggiore criticità interessa sicuramente la fase iniziale ma con ulteriori situazioni di debolezza anche in altre fasi successive che rendono necessarie alcune riflessioni applicabili alla maggior parte dei finanziamenti:

– per i soggetti Beneficiari non è possibile conoscere anticipatamente le modalità di presentazione delle candidature ai vari canali di finanziamento ma possono prepararsi in modo molto più efficace anche senza grandi esposizioni economiche (in considerazione del fatto che i costi di progettazione sono sempre rimborsabili nella realizzazione delle opere anche se anticipati dal soggetto beneficiario prima del decreto di assegnazione definitivo delle risorse) con poche attività mirate;

– poiché, come si è visto, il periodo di maggiore criticità è quello della progettazione, è indispensabile avviare un’azione preventiva di programmazione e inquadramento degli interventi prioritari per la stazione appaltante per i quali si intende presentare richieste di finanziamento sia in ambito regionale, nazionale che comunitario;

– questa azione preventiva si concretizza nella redazione (con tecnici interni o esterni) del Documento di Indirizzo alla Progettazione – che comporta dei costi limitati – il D.I.P andrebbe predisposto con gli elaborati previsti dall’articolo 79 della bozza di regolamento “in emanazione” che rispondono alla quasi totalità degli elementi richiesti per le candidature di finanziamento;

– in questo modo sarà possibile avviare la gara per la redazione dei livelli progettuali (fattibilità tecnica ed economica, definitivo e esecutivo) dell’intervento, sulla base del Documento di Indirizzo alla Progettazione al momento del primo decreto complessivo di ammissione al finanziamento dei vari interventi selezionati (che garantisce la copertura di spesa) senza aspettare la successiva assegnazione delle risorse al singolo progetto con atto specifico che può arrivare anche molti mesi dopo;

– nei casi in cui è richiesta la verifica del progetto (articolo 26 del d.lgs. 50/2016) da parte di un soggetto esterno, la gara per l’affidamento della verifica andrebbe espletata contemporaneamente a quella della progettazione dell’intervento;

– indispensabile una opportuna valutazione della modalità progettuale da percorrere (considerando, tra le altre cose, che fino al 31 dicembre 2021 l’articolo 8, comma 7, lettera a) della legge 120/2020 consente di utilizzare la procedura della progettazione congiunta con l’esecuzione – il precedente appalto integrato) per individuare i percorsi più efficaci e rapidi per la redazione del progetto;

– dopo la validazione e l’approvazione del progetto da parte della stazione appaltante e la sottoscrizione del decreto di assegnazione definitiva del finanziamento all’intervento specifico, avvio della gara per l’esecuzione delle opere, per la quale, comunque è possibile stabilire, nei documenti di gara, da parte della stazione appaltante, la durata massima dei lavori della commissione prevista per l’aggiudicazione (che può essere fissata in funzione del numero degli operatori che hanno presentato offerta) come previsto anche al punto 1 delle Linnee Guida ANAC n. 5/2018;

– la successiva ottimizzazione della tempistica della fase esecutiva delle opere è legata sostanzialmente a due elementi di fondo; la capacità organizzativa dell’esecutore (che nel criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa costituisce elemento di valutazione da parte della commissione di gara) e l’attività di coordinamento e controllo svolta dal direttore dei lavori.

In estrema sintesi, le fasi del processo possono essere rappresentate nel seguente diagramma:

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Gli elaborati del Documento di Indirizzo alla Progettazione

Per maggiore efficacia e immediatezza di quanto indicato si riporta l’elenco degli elaborati previsti per il D.I.P. nella bozza di regolamento (articolo 79) in attesa di emanazione:

a) lo stato dei luoghi con le relative indicazioni di tipo catastale;
b) gli obiettivi da perseguire e le funzioni che dovranno essere svolte;
c) i requisiti tecnici che l’intervento deve soddisfare;
d) i livelli della progettazione da sviluppare ed i relativi tempi di svolgimento;
e) gli elaborati grafici e descrittivi da redigere;
f) le eventuali raccomandazioni per la progettazione;
g) i limiti finanziari da rispettare e l’eventuale indicazione delle coperture finanziarie dell’opera;
h) le eventuali indicazioni in ordine al sistema di realizzazione dell’intervento;
i) l’eventuale indicazione della procedura di scelta del contraente;
l) l’eventuale indicazione del criterio di aggiudicazione, ai sensi dell’articolo 95 del codice;
m) l’eventuale indicazione della tipologia di contratto individuata per la realizzazione dell’intervento;
n) l’indicazione di massima dei tempi necessari per le varie fasi dell’intervento;
o) la possibilità di utilizzare le economie derivanti dai ribassi d’asta anche per motivate varianti in corso d’opera, nel rispetto dei limiti di cui all’articolo 106 del codice;
p) nelle ipotesi in cui non sia prevista la redazione del piano di sicurezza e coordinamento, la previsione dell’elaborato progettuale della sicurezza.

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Foto: iStock/CelsoDiniz


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