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Appalto integrato, la storia infinita (e la deriva dei lavori pubblici)

I passaggi normativi si sono succeduti negli anni, e lo spirito originario voleva velocità di progettazione e nei procedimenti di gara. A che punto siamo?

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Fino all’abrogazione del d.lgs. 163/2006 l’appalto integrato ha costituito un istituto che, consentendo l’affidamento congiunto della progettazione esecutiva e dell’esecuzione dei lavori, ha generato una modalità progettuale ed esecutiva caratterizzata da grandi criticità.

Lo spirito originario della norma era quello di velocizzare i tempi della progettazione e della gara arrivando, di fatto, all’affidamento dei lavori con un livello progettuale (l’esecutivo) non ancora eseguito pensando che uno stesso soggetto potesse, più velocemente, redigere il progetto esecutivo e realizzare le opere.

Quali sono state le conseguenze per i lavori pubblici? E oggi a che punto siamo? Vediamo l’intero percorso normativo.

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Appalto integrato, la storia infinita (e la deriva dei lavori pubblici)

La condizione precedentemente delineata, ha determinato alcuni conseguenze problematiche per molti dei lavori pubblici che sono stati eseguiti con questa procedura:
– le stazioni appaltanti, consapevoli del fatto che la “chiusura” progettuale dell’esecutivo sarebbe stata redatta dall’esecutore dei lavori, hanno provveduto a redigere progetti definitivi molto carenti (ma sui quali era possibile beneficiare dell’incentivo per la progettazione interna) lasciando all’affidatario della gara il compito di chiudere la fase progettuale, il più delle volte realizzata ex novo dall’operatore vincitore della gara;
– l’esecutore delle opere ha, molto spesso, condizionato la redazione del progetto esecutivo puntando alla massima semplificazione delle lavorazioni a vantaggio del maggior ritorno economico;

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– questa procedura ha determinato ulteriori ritardi a causa di iter autorizzativi non completati con il progetto definitivo o, in ogni caso, da rifare in funzione di cambiamenti importanti del progetto esecutivo rispetto al definitivo non sufficientemente approfondito;
– da registrare la perdita, da parte della stazione appaltante, del controllo progettuale dell’intervento che, nelle condizioni esposte, diventava un oggetto adeguato dall’esecutore a sua convenienza operativa ed economica;
– tra le altre conseguenze va segnalata la distorsione dei ruoli tra il soggetto decisore – stazione appaltante – e il soggetto esecutore – affidatario della realizzazione dei lavori che ha di fatto conferito all’esecutore uno spazio di manovra che ha finito per penalizzare il progetto;
– non c’è stata la auspicata velocizzazione dei tempi, alla luce dell’analisi delle molte procedure che hanno utilizzato questa modalità.

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Le prescrizioni del d.lgs. 50/2016

L’articolo 59, comma 1, quarto periodo del d.lgs. 50/2016 prevede: “È vietato il ricorso all’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione di lavori ad esclusione dei casi di affidamento a contraente generale, finanza di progetto, affidamento in concessione, partenariato pubblico privato, contratto di disponibilità, locazione finanziaria, nonché delle opere di urbanizzazione a scomputo di cui all’articolo 1, comma 2, lettera e).” Sulla base di questa prescrizione normativa dal 19 aprile 2016, giorno della pubblicazione della Gazzetta Ufficiale n. 91, nel codice dei contratti sussiste il divieto di affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione dei lavori (ex appalto integrato) con esclusione dal divieto dei casi indicati al comma 1, quarto periodo e al comma 1-bis dello stesso articolo 59 del codice.

Oltre i casi, indicati dall’articolo 59, comma 1, in cui non opera il divieto, il successivo comma 1-bis dello stesso articolo include, infatti, anche i casi in cui l’elemento tecnologico o innovativo delle opere oggetto dell’appalto sia nettamente prevalente rispetto all’importo complessivo dei lavori tra quelli per i quali è consentito l’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione dei lavori.

Per le fattispecie, appena indicate, escluse dal divieto rimane, pertanto, senza limitazioni temporali, la possibilità di ricorrere all’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione dei lavori.

A tale proposito l’articolo 216, comma 4-bis del codice aveva chiarito, inoltre, che per gli interventi con progetti definitivi approvati dalla stazione appaltante alla data di entrata in vigore del codice con pubblicazione del bando entro dodici mesi dalla stessa data (ipotesi non più percorribile per decorrenza del termine previsto) era possibile attuare tale procedura.

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Le modifiche normative del periodo 2019 – 2020

Successivamente il d.L. 32/2019 convertito in legge 55/2019 all’articolo 1, comma 1, lettera b) stabiliva che, fino alla data del 31 dicembre 2020, non trovava applicazione quanto disposto dall’articolo 59, comma 1, quarto periodo del codice nella parte in cui era vietato l’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione dei lavori. Questa disposizione ha ripristinato, pertanto, la praticabilità dell’istituto dell’ex appalto integrato fino al mese di dicembre 2020.

Il terzo passaggio normativo legato all’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione dei lavori è costituito dall’articolo 8, comma 7, lettera a) del d.L. 76/2020 convertito in legge 120/2020, legge entrata in vigore dal 15 settembre 2020, ma con applicabilità della norma dal 17 luglio 2020 (data di entrata il vigore del d.L. 76/2020 in considerazione del fatto che questa prescrizione del decreto non ha subito modifiche nella conversione in legge 120/2020) e che ha prorogato la precedente scadenza al 31 dicembre 2021.

Di fatto si tratta di una estensione temporale del disposto dell’articolo 1, comma 1, lettera b) della legge 55/2019 che aveva fissato la praticabilità dell’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione dei lavori fino al 31 dicembre 2020 esteso, con questa ultima integrazione, fino al 31 dicembre 2021.

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Conclusioni

Come osservato nella prima parte di questa nota, l’appalto integrato ha determinato una serie di condizioni anomale generate dalla sovrapposizione della fase esecutiva del progetto con quella esecutiva dei lavori e sui limiti di una scelta che investe l’appaltatore di queste due mansioni. Aspetto che, oltretutto, non è riuscito a influenzare positivamente la necessaria accelerazione che avrebbe molto giovato alla Stato italiano in questa fase di scadenza della programmazione comunitaria e nazionale 2014-2020 nella possibile delle perdite di risorse nei vari programmi di spesa ancora in pesante ritardo e che rinnoveranno, ancora una volta, il rito della restituzione delle risorse alla Comunità europea.

Resta una riflessione di fondo sul dato ricorrente che caratterizza questo paese in cui non riesce ad affermarsi la cultura della programmazione e della prevenzione riducendo tutto a una logica emergenziale, terreno molto fertile per l’opacizzazione delle procedure.

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Foto: iStock/gremlin


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