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Ricostruzione di un rudere, quando è ristrutturazione edilizia?

Solo se è possibile ripristinarne l’originaria consistenza con un’indagine tecnica. Leggi questo e altri chiarimenti nella rassegna sentenze di oggi

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Oggi in rassegna sentenze parleremo di ricostruzione di un rudere, in quali casi è ristrutturazione edilizia? Muro di contenimento, che natura edilizia ha? Pavimentazione destinata a parcheggio, si può fare in fascia di rispetto cimiteriale?

Oltre a questi, tratteremo l’onere della prova ultimazione lavori per avere una sanatoria e la comunicazione di avvio del procedimento per reprimere abusi edilizi.

Ricostruzione di un rudere, quando è ristrutturazione edilizia?

TAR Liguria, sez. I, sent. 11 giugno 2020 n. 364

La ricostruzione di un rudere rientra nella ristrutturazione edilizia se è possibile ricostruirne l’originaria consistenza con un’indagine tecnica

L’art. 3, comma 1, lett. d), del Testo Unico Edilizia (DPR n. 380/2001), nel testo modificato dall’art. 30 del d.l. n. 69/2013, conv. in l. n. 98/2013, ricomprende fra gli interventi di ristrutturazione anche quelli “volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza”.

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Come ha chiarito la giurisprudenza, mentre in precedenza la riedificazione di un rudere era qualificata come nuova costruzione, la novella legislativa del 2013 ha allargato il concetto di ristrutturazione all’ipotesi di edificio che non esiste più, ma di cui si rinvengono resti sul territorio e di cui si può ricostruire la consistenza originaria con un’indagine tecnica (in tal senso cfr., ex multis, Cons. St., sez. VI, 3 ottobre 2019, n. 6654; T.A.R. Toscana, sez. III, 26 maggio 2020, n. 631).

L’accertamento della consistenza iniziale del manufatto demolito o crollato deve fondarsi su dati certi ed obiettivi, quali, ad esempio, documentazione fotografica, aerofotogrammetrie e mappe catastali, che consentano di delineare, con un sufficiente grado di sicurezza, gli elementi essenziali dell’edificio diruto (in tal senso cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 23 dicembre 2019, n. 6098).

Tali devono essere considerati:
visure catastali;
– mappe catastali da cui si evince la presenza dell’originario fabbricato;
rilievi fotografici del rudere, nei quali sono visibili, seppur rovinate a terra, buona parte dell’originario fabbricato (>> leggi: Abuso edilizio, la foto di Google Earth vale come prova?);
fotografie storiche che, pur riprendendo il rustico a lunga distanza, consentono comunque di tratteggiarne la sagoma;
– aerofotogrammetrie del passato, nelle quali risulta distintamente riconoscibile il tetto del fabbricato e la tipologia di copertura;
dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà delle due precedenti proprietarie, le quali hanno attestato le dimensioni della pianta, l’altezza del fabbricato e le caratteristiche costruttive del tetto.

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Muro di contenimento, che natura edilizia ha?

TAR Valle d’Aosta, sent. 11 giugno 2020 n. 16

Il muro di contenimento non ha natura pertinenziale ma è una nuova costruzione

Il muro di contenimento è struttura che, differenziandosi dalla semplice recinzione che ha caratteristiche tipologiche diverse, di minima entità, di delimitazione della proprietà, non ha natura pertinenziale, in quanto opera dotata di specificità e autonomia soprattutto in relazione alla funzione assolta consistente nel sostenere il terreno al fine di evitare movimenti franosi in caso di dislivello originario o incrementato (Consiglio di Stato, sez.VI, 9 luglio 2018, n. 41, precisando che il concetto di nuova costruzione: è comprensivo di qualunque manufatto autonomo ovvero modificativo di altro preesistente, ma comunque capace di trasformare in modo durevole l’area coperta con cui si operi nel suolo e sul suolo, se idonee a modificare lo stato dei luoghi); per la Cassazione (sez. III pen., 21.11.2018, n.55366), in materia edilizia è necessario il permesso di costruire per la realizzazione del muro di contenimento, in quanto si tratta di un manufatto che si eleva al di sopra del suolo ed è destinato a trasformare durevolmente l’area impegnata, come tale qualificabile come intervento di “nuova costruzione”.

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Pavimentazione destinata a parcheggio, ok in fascia di rispetto cimiteriale?

TAR Campania, Napoli, sez. II, sent. 10 giugno 2020 n. 2306

Una pavimentazione di 14.000 mq. destinata a parcheggio non può essere realizzata nella fascia di rispetto cimiteriale

L’art. 338, comma 1, del regio decreto n. 1265/1934 così recita: “I cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno 200 metri dal centro abitato. È vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente in fatto, salve le deroghe ed eccezioni previste nella legge.”.

Il più diffuso e prevalente indirizzo giurisprudenziale, in linea con una lettura più aderente allo spirito della legge, teso ad introdurre un vincolo assoluto di inedificabilità – cioè esteso ad ogni sorta di costruzione – nella fascia di rispetto cimiteriale dei 200 metri, intende il termine “edifici” in senso ampio, in modo da ricomprendere, oltre agli edifici in senso stretto (ossia alle strutture costituenti superficie e volume), ogni tipo di manufatto che, per durata, inamovibilità ed incorporazione al suolo possa qualificarsi come costruzione edilizia, come tale incompatibile con la natura dei luoghi e con l’eventuale espansione del cimitero.

In altri termini, in materia di vincolo cimiteriale, la salvaguardia del rispetto dei 200 metri prevista dalla disposizione in commento, ponendosi alla stregua di un vincolo assoluto di inedificabilità, è tale da imporsi anche rispetto a contrastanti previsioni della strumentazione urbanistica comunale, è valevole per qualsiasi manufatto avente anche uso diverso da quello di abitazione e non consente in alcun modo l’allocazione sia di edifici sia di costruzioni edilizie in genere; tanto in ragione dei molteplici interessi pubblici che tale fascia di rispetto intende tutelare e che possono enuclearsi nelle esigenze di natura igienico-sanitaria, nella salvaguardia della peculiare sacralità dei luoghi destinati alla sepoltura e nel mantenimento di un’area di possibile espansione della cinta cimiteriale (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 9 marzo 2016 n. 949; Consiglio di Stato, Sez. IV, 20 luglio 2011 n. 4403; Consiglio di Stato, Sez. V, 14 settembre 2010 n. 6671; TAR Puglia Lecce, Sez. III, 4 luglio 2015 n. 2245; TAR Veneto, Sez. II, 8 luglio 2013 n. 932).

Facendo tesoro delle superiori coordinate interpretative, una pavimentazione destinata a parcheggio in questione, pur non potendo essere configurata quale edificio in senso stretto, costituisce un manufatto dotato di una certa stabilità ed imponenza dimensionale (circa 14.000 mq. di superficie, come da elaborati tecnici allegati alla SCIA), il quale con ogni evidenza, per durata, inamovibilità ed incorporazione al suolo, deve essere qualificato come costruzione edilizia a tutti gli effetti, di per sé incompatibile con il vincolo cimiteriale e con gli interessi ad esso sottesi.

Invero, tale pavimentazione contrasterebbe con l’esigenza di consentire l’eventuale espansione del cimitero stesso, rendendo più difficoltosa la posa in opera di fondazioni per nuove cappelle, nonché con l’esigenza di limitare la frequentazione della zona di rispetto da parte del pubblico per motivi igienico-sanitari. Né è trascurabile, inoltre, la scarsa compatibilità della natura dell’opera, destinata a fungere da piazzale di sosta e manovra per automezzi, con la sacralità del luogo soggetto a tutela (per l’incompatibilità tra pavimentazione del suolo e vincolo cimiteriale cfr. anche: Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 luglio 2015 n. 3667; TAR Campania Napoli, Sez. II, 6 marzo 2018 n. 3298).

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Onere della prova ultimazione lavori per avere una sanatoria

TAR Lazio, Latina, sent. 8 giugno 2020 n. 194

Incombe normalmente sul privato l’onere della prova dell’ultimazione di un’opera entro una certa data, al fine di dimostrare che essa rientra fra quelle per le quali si può ottenere una sanatoria speciale ovvero fra quelle per cui non era richiesto un atto di assenso, in quanto realizzata legittimamente senza titolo

È noto che, in materia urbanistica, incombe normalmente sul privato l’onere della prova dell’ultimazione di un’opera entro una certa data, al fine di dimostrare che essa rientra fra quelle per le quali si può ottenere una sanatoria speciale ovvero fra quelle per cui, come nel caso all’esame, ratione temporis non era richiesto un atto di assenso, in quanto realizzata legittimamente senza titolo, essendo egli l’unico soggetto che ha la disponibilità di documenti e di elementi di prova e che può dimostrare con ragionevole certezza l’epoca di realizzazione del manufatto (ex multis: Cons. Stato, sez. VI, 20 gennaio 2020 n. 454; sez. II, 24 luglio 2019 n. 5220; TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 3 giugno 2019 n. 2986).

Tale onere probatorio, peraltro, è temperato, secondo ragionevolezza, nel caso in cui il privato porti a sostegno della propria tesi sulla realizzazione dell’intervento ante 1° settembre 1967 elementi non implausibili e, dall’altro, il Comune fornisca elementi incerti, in ordine alla presumibile data di realizzazione dei manufatti ritenuti privi di titolo edilizio – cfr. Cons. Stato, sez. VI, 18 luglio 2016 n. 3177, per cui comunque “incombe sull’autorità che adotta l’ingiunzione di demolizione l’onere di comprovare in maniera adeguata la propria pretesa demolitoria (soprattutto se […] sia trascorso moltissimo tempo dalla edificazione asseritamente abusiva […])”; v. anche TAR Campania, Napoli, sez. III, 15 gennaio 2013 n. 290.

Tali elementi di origine privati possono ritenersi sussistenti dinanzi a:
– progetti riguardanti gli edifici insistenti sul terreno di sua proprietà, due dei quali non citati dall’amministrazione civica nel provvedimento di demolizione;
– dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà che fissano al giugno 1966 la data di ultimazione dei manufatti de quibus e che forniscono anche elementi in ordine ai materiali all’epoca utilizzati per realizzarli ed all’uso cui erano stati adibiti;
– una comunicazione di inizio lavori;
– una consulenza tecnica di parte redatta da un professionista abilitato, la quale conclude nel senso che l’edificio, pur mostrando “segni di ristrutturazione successivi all’impianto originario […] evidenzia un periodo di realizzazione compatibile con l’epoca antecedente al 1° settembre 1967

Secondo i giudici, tali elementi provano un’obiettiva situazione di incertezza in merito all’epoca di costruzione dei manufatti contestati, in presenza della quale l’Amministrazione, prima di ingiungere il ripristino dello stato dei luoghi, avrebbe dovuto espletare più puntuali ed approfonditi accertamenti, in assenza dei quali si profilano un difetto di istruttoria e un vizio motivazione (TAR Liguria, sez. I, 5 giugno 2017 n. 494; in termini sostanzialmente conformi cfr. TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 7 febbraio 2013 n. 373). Infatti, il mancato riferimento alla data di realizzazione degli abusi rifluisce nell’omissione di un “dato che incide in modo rilevante sotto il profilo della normativa applicabile e, quindi, della categoria edilizia nell’ambito della quale devono essere sussunte le opere contestate. Si consideri, al riguardo, che, fermo restando il principio, […] secondo il quale l’onere di provare l’effettiva data di realizzazione delle opere normalmente incombe sul privato che intende applicare la normativa vigente nel tempo a sé più favorevole, occorre considerare che il Comune deve chiarire, nel provvedimento con il quale qualifica l’abuso, la data degli interventi contestati, oppure, anche sotto il profilo temporale, la specifica normativa che intende applicare” (TAR Liguria, sez. I, 29 maggio 2019 n. 497).

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Comunicare l’avvio del procedimento per reprimere abusi edilizi, come funziona?

TAR Campania, Napoli, sez. II, sent. 10 giugno 2020 n. 2304

I provvedimenti repressivi di abusi edilizi non devono essere preceduti dall’avviso di inizio del relativo procedimento, trattandosi di provvedimenti tipici e vincolati

Come affermato dalla giurisprudenza, “i provvedimenti repressivi di abusi edilizi non devono essere preceduti dall’avviso di inizio del relativo procedimento, trattandosi di provvedimenti tipici e vincolati emessi all’esito di un mero accertamento tecnico della consistenza delle opere realizzate e del carattere abusivo delle medesime che, in quanto tali, non richiedono neppure una specifica motivazione. Pertanto, in caso di adozione di misure sanzionatorie conseguenti alla violazione di disposizioni in materia di denuncia di inizio di attività – trattandosi di provvedimenti vincolati e basati su presupposti verificabili in modo immediato – non sussistono le esigenze di garanzia e trasparenza cui sovviene il principio di partecipazione del privato al procedimento amministrativo” (T.A.R. Campania, sez. V, 15.1.2015, n. 225).

La maggioritaria e condivisibile giurisprudenza afferma che «il provvedimento di repressione degli abusi edilizi (ordine di demolizione e ogni altro provvedimento sanzionatorio) costituisce atto dovuto della p.a., riconducibile ad esercizio di potere vincolato, in mera dipendenza dall’accertamento dell’abuso e della riconducibilità del medesimo ad una delle fattispecie di illecito previste dalla legge; ciò comporta che il provvedimento sanzionatorio non richiede una particolare motivazione, essendo sufficiente la mera descrizione e rappresentazione del carattere illecito dell’opera realizzata, né è necessaria una previa comparazione dell’interesse pubblico alla repressione dell’abuso, che è in re ipsa, con l’interesse del privato proprietario del manufatto; e ciò anche se l’intervento repressivo avvenga a distanza di tempo dalla commissione dell’abuso, ove il medesimo non sia stato oggetto di sanatoria in base agli interventi legislativi succedutisi nel tempo» (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 20 luglio 2011, n. 4254; Consiglio di Stato, sez. V, sent. 7 settembre 2009, n. 5229; Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 14 maggio 2007, n. 2441; Consiglio di Stato, sez. V, sent. 29 maggio 2006, n. 3270).

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