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Cambio destinazione uso: quando serve il permesso di costruire?

Due recenti sentenze sul mutamento della destinazione d’uso, e in particolare sulle condizioni che rendono necessario il permesso di costruire

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Fra le sentenze pubblicate all’inizio del mese di aprile, segnaliamo ai lettori due pronunce del TAR Lazio, Latina, sez. I, in materia di mutamento della destinazione d’uso (>> ne abbiamo viste altre anche in questo articolo di febbraio), e in particolare sulle condizioni che rendono necessario il permesso di costruire.

Nella sentenza 5 aprile 2021, n. 331, è stato ricordato che il mutamento della destinazione d’uso di un immobile, o porzione di unità immobiliare, richiede il preventivo permesso di costruire se completato da opere nuove o, qualora senza opere, se sia urbanisticamente rilevante (tale dovendosi considerare ogni forma di utilizzo dell’immobile, o della singola unità immobiliare, diversa da quella prescritta dalla normativa urbanistica di zona, che comporti l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare a una diversa categoria funzionale, essendo necessaria la corrispondenza biunivoca tra conformità urbanistica del bene e la sua agibilità[1]). Conseguentemente, è stato evidenziato che le opere di trasformazione di una superficie di mq 170,00, destinata a magazzino e rimessa, in due locali di abitazione e realizzazione di due manufatti, necessitano di preventivo titolo edificatorio.

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Nella sentenza 5 aprile 2021, n. 326, è stato ulteriormente precisato che la destinazione di un immobile ad attività commerciali esclude la possibilità di avviare la differente attività di fisioterapia in difetto del titolo abilitativo al mutamento d’uso.

L’argomento è oggetto di una disciplina normativa contenuta nell’art. 23-ter del Testo Unico Edilizia[2], il cui testo è di seguito riportato:

1. Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate:
a) residenziale;
a-bis) turistico-ricettiva;
b) produttiva e direzionale;
c) commerciale;
d) rurale.

2. La destinazione d’uso dell’immobile o dell’unità immobiliare è quella stabilita dalla documentazione di cui all’articolo 9-bis, comma 1-bis.

3. Le regioni adeguano la propria legislazione ai principi di cui al presente articolo entro novanta giorni dalla data della sua entrata in vigore. Decorso tale termine, trovano applicazione diretta le disposizioni del presente articolo. Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito.

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Dalla lettura della norma, appare evidente che è necessario verificare sempre la normativa regionale per poter verificare tante la fattibilità del mutamento quanto l’individuazione del titolo abilitativo necessario.

In linea generale, è possibile affermare che il cambio di destinazione d’uso può avvenire tra categorie funzionali diverse, oppure all’interno della medesima categoria funzionale: come evidenziato dalla giurisprudenza[3], la distinzione tra queste due fattispecie assume rilevanza per quanto concerne il titolo necessario per effettuare la variazione stessa. Su tale aspetto, è stato affermato che “Se è vero che un mutamento di destinazione d’uso è sempre consentito, a condizione che, prima e dopo il mutamento, si rimanga all’interno della stessa categoria funzionale, ulteriormente coordinando sul piano ermeneutico la portata dei segmenti dispositivi degli artt. 22 e 23-ter D.P.R. n. 380 del 2001 (T.U. Edilizia) si giunge alla conclusione che, purché si rimanga nella stessa categoria funzionale, è possibile il cambio di destinazione d’uso attraverso una SCIA[4].

Se la SCIA è lo strumento solitamente richiesto per il cambio all’interno della stessa categoria funzionale, il permesso di costruire è solitamente richiesto per il cambio fra diverse categorie[5], poiché tale modificazione edilizia incide sul carico urbanistico, senza che rilevi l’avvenuta esecuzione di opere; è stato infatti sottolineato come “il mutamento di destinazione d’uso, anche senza opere edilizie, non può costituire una operazione edilizia o urbanistica per così dire “neutra”, da definirsi esclusivamente attraverso il pagamento di una sanzione pecuniaria, dovendo l’Amministrazione verificare se il cambio d’uso non abbia inciso anche sul carico urbanistico della zona (Consiglio di Stato, sez. IV, 13.7.2010, n. 4546; Consiglio di Stato, sez. IV, 14.10.2011, n. 5539)[6].

Abbiamo parlato di cambio di destinazione d’uso in numerosi articoli, li trovi qui

Conseguentemente, giusto per ricordare alcuni esempi, è stata ritenuta sufficiente la SCIA per il mutamento di un locale originariamente configuratosi quale legnaia e successivamente adibito a garage[7], mentre è stato ritenuto necessario il permesso di costruire per il cambio di destinazione d’uso da sottotetto termico ad abitazione[8], per la trasformazione di un edificio a destinazione “rurale” in una unità con destinazione residenziale[9] e per il mutamento di destinazione d’uso da deposito o attività commerciale ad ufficio[10].

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si è laureato in Giurisprudenza (laurea quadriennale) con il massimo dei voti e plauso della commissione, discutendo una tesi in Diritto amministrativo. Ha un Master per Giuristi d’Impresa ottenuto presso l’Università di Bologna con specializzazione in opere pubbliche; successivamente ha seguito numerosi corsi specialistici su temi giuridici, economici e finanziari. Ha acquisito esperienza ultra trentennale nel Diritto immobiliare, prima all’interno di studi professionali e poi in aziende operanti nel settore edile-immobiliare. Collaboratore storico di numerose testate specialistiche di rilevanza nazionale, partecipa al comitato scientifico di alcune riviste giuridiche. È autore di numerose opere in materia di Edilizia, Urbanistica, Tutela del consumatore in ambito immobiliare, Contrattualistica immobiliare e Condominio presenti presso le principali biblioteche universitarie e dei Consigli regionali.

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Mario Petrulli
Avvocato, esperto in edilizia, urbanistica e diritto degli enti locali; componente del Comitato scientifico della rivista L’Ufficio Tecnico, collabora con siti giuridici (tra i quali www.ediliziaurbanistica.it) e società di consulenza; è coautore, insieme ad Antonella Mafrica, di pubblicazioni per Maggioli Editore. Titolare dello Studio legale Petrulli (www.studiolegalepetrulli.it).

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[1] TAR Campania, Napoli, sez. III, sent. 9 marzo 2020, n. 1035; TAR Marche, sent. 20 luglio 2020, n. 467.

[2] DPR n. 380/2001.

[3] TRGA Trento, sent. 4 marzo 2022, n. 53.

[4] TAR Campania, Napoli, 3 novembre 2021, n. 6938; Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 15 maggio 2017, n. 2295.

[5] TAR Piemonte, sez. II, sent. 3 marzo 2022, n. 176; TAR Basilicata, sez. I, sent. 16 aprile 2019, n. 367, TAR Campania, Napoli, sez. VII, sent. 8 aprile 2019, n. 1924; TAR Lazio, Roma, sez. I-quater, sent. 28 agosto 2015, n. 10957; TAR Sicilia, Catania, sez. IV, sent. 12 luglio 2017, n. 1773; TAR Toscana, sez. III, sent. 13 gennaio 2015, n. 35.

[6] TAR Campania, Napoli, sez. II, sent. 17 febbraio 2022, n. 1068.

[7] TRGA Trento, sent. 4 marzo 2022, n. 53.

[8] TAR Campania, Napoli, sez. II, sent. 17 febbraio 2022, n. 1068

[9] TAR Campania, Napoli, sez. II, sent. 24 novembre 2021, n. 7493.

[10] TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 24 giugno 2021, n. 1554

Immagine: iStock/Angkana Kittayachaweng


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