Terminiamo questa lunga trattazione con un approfondimento dedicato agli apprestamenti, alle attrezzature, alle infrastrutture e ai mezzi di e servizi di protezione collettiva inventariati nell’allegato XV.1 del d.lgs. 81/2008.
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Dette opere e misure di sicurezza in buona parte trovano riscontro nei contenuti delle spese generali di cui all’art. 32 comma 4 del DPR 207/2010 (tuttora vigente) già comprese nei prezzi unitari di contratto.
Pertanto, la discriminante in ragione della quale attribuire i costi delle opere e misure di sicurezza di cui all’allegato XV.1 agli oneri di sicurezza suppletivi da stimare nel PSC o nel DVRI è che essi devono afferire esclusivamente alle lavorazioni interferenti oggetto di valutazione del PSC o del DVRI ai sensi dei punti 2.1.2. e 2.1.5. dell’allegato XV del d.lgs. 81/2008 e in linea con il principio generale statuito dall’art. 26 comma 5 del decreto 81; tali oneri specifici sono remunerati contrattualmente all’appaltatore, e perciò vengono definiti “costi della sicurezza contrattuali”, in quanto derivanti dall’ingerenza del committente nelle scelte esecutive dell’impresa, che deve conformarsi alle indicazioni del PSC che stabilisce le misure di coordinamento delle attività nel cantiere, di gestione delle interferenze o sovrapposizioni, nonché gli apprestamenti, i servizi e le procedure necessarie per la sicurezza dello specifico cantiere secondo le scelte di discrezionalità tecnica del coordinatore della sicurezza in fase di progettazione.
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Viceversa, i costi delle opere e misure di sicurezza di cui all’allegato XV.1 pertinenti all’adeguamento del cantiere agli standard di sicurezza fissati dal d.lgs. 81/2008 – che disciplina le norme in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro in generale, come stabilito dall’art. 3 comma 1 del d.lgs. 81/2008 che recita testualmente che “Il presente decreto legislativo si applica a tutti i settori di attività, privati e pubblici, e a tutte le tipologie di rischio.” – fanno carico alle spese generali comprese nei prezzi di contratto; tali oneri di ordine generale sono definiti costi della sicurezza ex lege – in quanto essi afferiscono ad attività imposte per legge a carico del datore di lavoro e compensate nelle spese generali del prezzo dell’appalto – e perciò connessi agli obblighi prescritti dal d.lgs. 81/2008 per la messa in sicurezza del cantiere inteso come luogo di lavoro.
Il principio che i prezzi contrattuali comprendono anche una quota per spese ordinarie di sicurezza trova conferma anche nella formazione dei prezzari ufficiali del settore dei lavori pubblici ove, di regola, i costi di sicurezza generali afferenti a ogni singola voce di lavorazione sono inclusi in quota parte nel relativo prezzo unitario; tale aliquota definisce il costo standard di sicurezza specifico per ciascuna voce di prezzo, determinato tenendo conto delle caratteristiche peculiari della rispettiva categoria di lavoro.
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Nello specifico, detta quota di costi di sicurezza fa parte delle spese generali comprese nei prezzi unitari dei lavori che per norma includono oneri attinenti alla sicurezza. Infatti, le “spese generali” sono finalizzate, tra l’altro, alla compensazione dei costi di impianto e di esercizio del cantiere e di tutti gli oneri contemplati nel citato art. 32 comma 4 del DPR 207/2010 che elenca:
– la direzione tecnica di cantiere
– le spese per l’impianto, la manutenzione, l’illuminazione e il ripiegamento finale dei cantieri, ivi inclusi i costi per l’utilizzazione di aree diverse da quelle poste a disposizione dal committente, escluse le spese relative alla sicurezza nei cantieri stessi non assoggettate a ribasso – le spese per attrezzi e opere provvisionali e per quant’altro occorre all’esecuzione piena e perfetta dei lavori
– le spese per le vie di accesso al cantiere, l’istallazione e l’esercizio delle attrezzature e dei mezzi d’opera di cantiere
– le spese per idonei locali e per la necessaria attrezzatura da mettere a disposizione per l’ufficio di direzione lavori
– le spese di adeguamento del cantiere agli standard di sicurezza in osservanza del d.lgs. 81/2008
– gli oneri generali e particolari previsti dal capitolato speciale di appalto, che di norma comprendono la recinzione del cantiere, la viabilità interna del cantiere, gli allacciamenti alle reti dei sottoservizi, gli impianti di servizio del cantiere per la fornitura elettrica e idrica, le attrezzature fisse di cantiere quali baraccamenti, gru e altri impianti e macchine di lavoro, la guardiania del cantiere e quant’altro.
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A titolo esemplificativo si riporta un elenco indicativo e non esauriente degli elementi essenziali per la stima dei costi di sicurezza contrattuali da computare nel PSC o nel DVRI, che si aggiungono all’importo dei lavori a base d’asta ma in modo scorporato poiché non soggetti a ribasso; si precisa che tali costi devono afferire esclusivamente alle misure di sicurezza ulteriori a quelle ordinarie, correlate alla gestione delle interferenze, anche non contemporanee, sui luoghi di lavoro:
a) apprestamenti, come definiti dal punto 1.1.1. lett. c) dell’allegato XV, collegati alle interferenze dei lavori. Gli apprestamenti da considerare sono essenzialmente i ponteggi, i trabattelli, i ponti su cavalletti, gli impalcati, i parapetti, le andatoie, le passerelle, le armature delle pareti degli scavi, le recinzioni di aree di lavori interferenti.
È il caso di evidenziare che taluni apprestamenti, quali i ponteggi per esempio, sono praticamente da considerarsi attrezzature d’opera ibride, finalizzate cioè sia alla sicurezza degli operai che alla concreta esecuzione dei lavori; tuttavia essi, sia se impiegati come strumenti di sicurezza che come strumenti di lavoro, vanno comunque aggiunti agli oneri di sicurezza per il loro intero valore, come chiarito dall’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici (ora ANAC) che a tal proposito, con determinazione del 26/7/2006 n. 4, ha dichiarato che gli apprestamenti elencati al punto 4.1.1. dell’allegato XV e unito allegato XV.1 del d.lgs. 81/2008 devono comunque essere considerati nella loro interezza come costi di sicurezza anche in presenza di un uso promiscuo.
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Dunque, sebbene a rigor di logica gli apprestamenti ibridi dovrebbero essere valutati in misura proporzionale alla funzione cui assolvono – ovvero: se per esempio i ponteggi sono utilizzati per l’esecuzione in sicurezza della tinteggiatura di una parete, essi, assolvendo a una doppia funzione di lavoro e di sicurezza, andrebbero valutati in quota parte per la sicurezza e in quota parte per l’esecuzione del lavoro, mentre se i ponteggi sono allestiti per evitare il rischio di caduta dall’alto per la realizzazione di una copertura a tetto, essi vanno valutati nella loro interezza come opera di sicurezza non essendo materialmente necessari per l’esecuzione dei lavori –, l’Autorità ha fissato un punto fermo per le opere a uso promiscuo, prevedendo sempre e comunque la prevalenza della funzione di sicurezza.
Pertanto, come principio generale si stabilisce che le spese per gli apprestamenti di cui al presente punto a) – ma si ritiene anche quelle per i mezzi d’opera di cui al successivo punto b) (quali in particolare grù, autogrù, argani, elevatori, macchinari di lavoro in genere) – se questi sono correlati all’esecuzione in sicurezza di un lavoro non dipendente da interferenze cantieristiche con altre lavorazioni della stessa impresa o di più imprese esecutrici, rientrano nei “costi di sicurezza ex lege” che fanno carico alle spese generali dei prezzi di contratto compensate all’impresa che esegue il lavoro, oppure, se in esse non compresi, tali apprestamenti sono remunerati a parte all’esecutore quantificandoli nel computo metrico estimativo di progetto ma assoggettandoli comunque al ribasso d’asta alla stregua dei lavori.
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Se invece gli apprestamenti, purché non compresi nelle spese generali dei prezzi di contratto (altrimenti prescindono dal nesso causale da interferenza), sono resi necessari per eseguire in sicurezza un lavoro interferente con altre attività lavorative, sia della stessa impresa che di altra impresa esecutrice, la spesa degli stessi rientra nei “costi di sicurezza contrattuali” non soggetti a ribasso d’asta in quanto essi non si sarebbero resi necessari in condizioni cantieristiche ordinarie, ma invece sono consequenziali alle situazioni di interferenza delle lavorazioni in cantiere con le attività della stessa impresa o di altra impresa esecutrice e perciò aggiuntivi al prezzo dell’appalto;
b) misure preventive e protettive, come definite dal punto 1.1.1. lett. e) dell’allegato XV, correlate alle interferenze dei lavori. Esse riguardano le attrezzature (per esempio: grù, autogrù, argani, elevatori, macchinari di lavoro in genere, impianti elettrici di cantiere, impianti di adduzione di acqua e di scarico), le infrastrutture (per esempio: ulteriore viabilità carrabile per la mobilità cantieristica resa necessaria dalle interferenze dei lavori, percorsi pedonali, aree di deposito materiali – attrezzature – rifiuti di cantiere), ulteriori dispositivi di protezione individuale specifici per le lavorazioni interferenti e tutto ciò che serve a prevenire il manifestarsi di situazioni di pericolo, a proteggere i lavoratori da rischio di infortunio e a tutelare la loro salute;
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c) impianti di terra e di protezione contro le scariche atmosferiche, impianti antincendio, impianti di evacuazione fumi, connessi alle interferenze dei lavori;
d) mezzi e servizi di protezione collettiva, elencati al punto 4 dell’allegato XV.1, collegati alle interferenze dei lavori. Essi comprendono la segnaletica di sicurezza, gli avvisatori acustici, le attrezzature per primo soccorso, l’illuminazione di emergenza, i mezzi estinguenti, i servizi di gestione delle emergenze;
e) interventi particolari finalizzati alla sicurezza e richiesti per lo sfasamento spaziale e/o temporale delle lavorazioni interferenti;
f) misure di coordinamento, che comportano costi aggiuntivi, relative all’uso comune, da parte delle imprese esecutrici e dei lavoratori autonomi, di apprestamenti, attrezzature, infrastrutture, mezzi e servizi di protezione collettiva.
Esecuzione dei lavori: chiarimenti necessari
È il caso di chiarire alcuni aspetti in materia di sicurezza relativamente alla fase di esecuzione dei lavori. L’art. 100 del d.lgs. 81/2008 stabilisce che l’impresa appaltatrice ha facoltà di presentare al coordinatore per l’esecuzione proposte di integrazione al PSC, ove ritenga di poter meglio garantire la sicurezza nel cantiere sulla base della propria esperienza; tuttavia, in nessun caso le eventuali integrazioni possono giustificare modifiche o adeguamento dei prezzi pattuiti.
L’art. 92 comma 1 lettera b) del d.lgs. 81/2008 prevede che il coordinatore per l’esecuzione dei lavori verifichi l’idoneità del POS, da considerare come piano complementare di dettaglio del PSC, assicurandone la coerenza con quest’ultimo, e adegui il PSC in relazione all’evoluzione dei lavori e alle eventuali modifiche intervenute, valutando le proposte delle imprese esecutrici dirette a migliorare la sicurezza in cantiere, nonché verifichi che le imprese esecutrici adeguino, se necessario, i rispettivi POS. In assenza del PSC, interviene l’art. 26 comma 3 del d.lgs. 81/2008 il quale dispone che il DVRI è allegato al contratto di appalto e deve essere adeguato in funzione dell’evoluzione dei lavori, servizi e forniture.
L’art. 101 del d.lgs. 81/2008 prevede che prima dell’inizio dei rispettivi lavori ciascuna impresa esecutrice trasmette il proprio piano operativo di sicurezza all’impresa affidataria, la quale, previa verifica della congruenza rispetto al proprio POS, lo trasmette al coordinatore per l’esecuzione; i lavori hanno inizio dopo l’esito positivo delle verifiche di merito che sono effettuate tempestivamente e comunque non oltre 15 giorni dall’avvenuta ricezione da parte del coordinatore.
Comunque è d’uopo ricordare che il POS è sempre obbligatorio a prescindere dalla redazione del PSC e del DVRI, come già chiarito prima in relazione alla norma dell’art. 96 comma 1 del d.lgs. 81/2008, è perciò in assenza del coordinatore per l’esecuzione esso va trasmesso al direttore dei lavori che assume i compiti di controllo in materia di sicurezza.
Ciò detto, è opportuno considerare che le soluzioni operative e organizzative del cantiere contemplate nel POS esibito dall’appaltatore e le eventuali proposte integrative avanzate dallo stesso, possono determinare variazioni di spesa rispetto ai costi di sicurezza conteggiati nel PSC o nel DVRI, ove previsti, o in progetto.
Pertanto, il coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione, ove previsto, o in mancanza il direttore dei lavori, in sede di verifica di congruità del POS preordinata alla sua approvazione, deve controllare se per quantità e/o per tipologia le opere di sicurezza previste dall’appaltatore nel proprio piano si discostino sostanzialmente da quelle preventivate nel PSC o nel DVRI, ove previsti, o in progetto, in ragione della diversa organizzazione del cantiere impostata dall’impresa e della dotazione di macchine e mezzi d’opera in possesso dell’imprenditore.
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In tale eventualità, nel momento in cui il coordinatore per l’esecuzione, o il direttore dei lavori in assenza del coordinatore, approvi il POS e le proposte integrative così come presentati dall’appaltatore, si rende ineluttabilmente necessario accertare se le variazioni delle opere di sicurezza previste nel POS (in funzione della dotazione tecnologica di cantiere dell’impresa e dell’organizzazione funzionale e operativa che l’appaltatore, in forza della sua autonomia imprenditoriale, intende dare all’impianto di cantiere) comportino complessivamente una riduzione di spesa degli oneri di sicurezza rispetto a quella stimata per l’appalto: in tale caso, il contratto – o se il contratto sia già stato stipulato, l’apposito atto di sottomissione integrativo che deve essere conseguentemente predisposto – deve indicare espressamente la relativa riduzione di spesa per costi di sicurezza in ragione dell’adeguamento delle previsioni progettuali alle nuove misure configurate nel POS e dalle proposte dell’appaltatore.
Ciò perché essendo l’appalto un contratto a prestazioni corrispettive, necessariamente occorre rideterminare il nuovo importo ridotto dei costi di sicurezza in quanto la stazione appaltante non può pagare all’appaltatore un prezzo non corrisposto da una prestazione.
Viceversa, se le modificazioni e le integrazioni proposte dall’appaltatore e assentite dalla stazione appaltante comportino maggiori costi per l’impresa in ragione di incrementi di quantità d’opera o di differenti tipologie di attrezzature da utilizzare, nessun supplemento di prezzo può essere riconosciuto all’appaltatore atteso che il costo della sicurezza stabilito in progetto rappresenta il massimale fisso e perciò invalicabile per tale tipo di spesa, che è esplicitamente indicato in misura fissa negli atti di gara e l’aggiudicatario, nel momento in cui partecipa alla procedura di appalto formulando la propria offerta (che contiene anche il costo fisso della sicurezza), ha ipso facto accettato come congruo l’importo degli oneri di sicurezza nella misura stabilita nel bando di gara e confermata nella sua offerta; inoltre, non è ammesso che fatti propri imprenditoriali, relativi all’organizzazione e alla gestione dell’appalto e alle risorse ed equipaggiamenti aziendali, possano importare un aggravio di spesa per la stazione appaltante.
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Tra l’altro, il principio di invariabilità dei prezzi pattuiti è imposto dall’art. 100 comma 5 del d.lgs. 81/2008 il quale recita che «In nessun caso le eventuali integrazioni (al PSC proposte dall’impresa) possono giustificare modifiche o adeguamento dei prezzi pattuiti».
Ai fini del pagamento, i costi di sicurezza contrattuali sono contabilizzati per stati di avanzamento unitamente ai lavori eseguiti dall’appaltatore, in funzione delle quantità di opere di sicurezza realizzate e allibrate negli atti contabili, senza essere assoggettati a ribasso d’asta.
L’art. 39 comma 3 del DPR 207/2010 definisce il quadro di incidenza della manodopera come un documento sintetico che indica, con riferimento allo specifico contratto, il costo del lavoro di cui all’art. 26 comma 6 del d.lgs. 81/2008 e all’art. 23 comma 16 e art. 97 comma 6 del Codice, questo determinato sulla base:
– dei valori economici previsti dalla contrattazione collettiva stipulata dai sindacati comparativamente più rappresentativi o, in mancanza di contratto collettivo applicabile, in relazione ai valori economici del contratto collettivo del settore merceologico più vicino a quello preso in considerazione;
– delle norme in materia previdenziale e assistenziale;
– dei diversi settori merceologici;
– delle differenti aree territoriali;
– dei trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge.
Nello specifico occorre fare riferimento alle apposite tabelle del Ministero del lavoro e delle politiche sociali che, per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, determina annualmente il costo del lavoro sulla base dei predetti elementi.
Detto quadro restituisce l’incidenza percentuale della quantità di manodopera per le diverse categorie di cui si compone l’opera o il lavoro. Pertanto, esso è finalizzato alla determinazione, in via presuntiva, del fabbisogno di manodopera da impiegare in cantiere per l’esecuzione dell’appalto; esso risulta essere di utilità:
– nella predisposizione delle gare di appalto e nella valutazione dell’anomalia delle offerte per l’affidamento di appalti pubblici di lavori, servizi e forniture al fine di valutare che il valore economico (della base d’asta o dell’offerta) sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro (ex art. 26 comma 6 del d.lgs. 81/2008);
– per consentire al responsabile unico del procedimento, in sede di gara, di procedere, ove ne ricorrano i presupposti ai sensi dell’art. 97 commi 1 e 5 del Codice, alla verifica delle offerte anormalmente basse attraverso una valutazione tecnica di ammissibilità delle spiegazioni giustificative presentate dai concorrenti circa la congruità del prezzo o dei costi proposti nelle proprie offerte (ex art. 97 comma 6 del Codice);
– per la determinazione dell’entità di cantiere, intesa come quantità assoluta dei lavoratori presenti in cantiere per tutta la durata dei lavori (c.d. uomini-giorno), da indicare nel piano di sicurezza e di coordinamento di cui all’art. 100 del d.lgs. 81/2008;
– per l’applicazione dell’art. 105 comma 14 del Codice, il quale prevede che «L’affidatario deve praticare, per le prestazioni affidate in subappalto, gli stessi prezzi unitari risultanti dall’aggiudicazione, con ribasso non superiore al venti per cento, nel rispetto degli standard qualitativi e prestazionali previsti nel contratto di appalto. L’affidatario corrisponde i costi della sicurezza e della manodopera, relativi alle prestazioni affidate in subappalto, alle imprese subappaltatrici senza alcun ribasso; la stazione appaltante, sentito il direttore dei lavori, il coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione, ovvero il direttore dell’esecuzione, provvede alla verifica dell’effettiva applicazione della presente disposizione. …».
Quindi, in base alla predetta norma, l’appaltatore – o la stazione appaltante in caso di pagamento diretto dei subappaltatori – è tenuto a corrispondere i costi della manodopera, relativi alle prestazioni affidate in subappalto, alle imprese subappaltatrici senza alcun ribasso. Pertanto, quando si effettua il pagamento delle somme dovute al subappaltatore occorre procedere come segue:
1) sull’importo riconosciuto per le prestazioni di lavori, servizi e forniture subappaltate, va scorporata la quota relativa alla manodopera sulla quale va applicato soltanto il ribasso contrattuale dell’appaltatore (in quanto i prezzi di aggiudicazione praticati all’appaltatore, che devono essere praticati anche al subappaltatore come stabilito dal primo periodo del citato comma 14 dell’art. 105, sono al netto del ribasso di gara applicato anche sulla manodopera) senza l’ulteriore ribasso di subappalto;
2) sul restante importo delle prestazioni di lavori, servizi e forniture subappaltate (e perciò al netto della manodopera e dei costi di sicurezza) va applicato il ribasso contrattuale dell’appaltatore incrementato del ribasso di subappalto.
È chiaro che il quadro del fabbisogno di manodopera è intimamente correlato al computo metrico-estimativo di progetto e al cronoprogramma dei lavori, dai quali risultano tutte le categorie d’opera da realizzare, le rispettive quantità metriche ed economiche e i tempi di lavorazione.
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