In questo articolo procedo all’individuazione delle condizioni alla trasformabilità urbanistico – territoriale nelle consulenze per gli uffici giudiziari: contenuti e limiti. Le previsioni degli strumenti urbanistici e la continuità con la disciplina paesaggistica ed ambientale (Prima parte).

La mia esperienza di consulente degli uffici giudiziari mi suggerisce alcune riflessioni che ho pensato di condividere. Per necessità di sintesi e per favorire uno scambio di metodi di lavoro e di strumenti ho pensato di dividere in brevi contributi i singoli profili che intendo affrontare.

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Condizioni territoriali

Innanzi tutto mi sembra fondamentale chiarire un profilo generale da cui vorrei partire: la necessità di individuare il sistema delle condizioni territoriali che regolano gli interventi oggetto di indagine, a partire da quelle contenute negli strumenti di governo del territorio.

Si tratta di profili che non sempre emergono in modo chiaro, sia all’interno del quesito elaborato dal giudice o dal pubblico ministero sia all’interno delle attività di consulenza, per molteplici e comprensibili ragioni che vanno dalla complessità e dal numero degli strumenti di piano alla loro difficile reperibilità, alla certezza delle fonti cartografiche e regolamentari da applicare al caso di specie.

Tale passaggio costituisce tuttavia – a mio avviso – un momento fondamentale di tutta la analisi da cui la consulenza non può prescindere, sopratutto alla luce delle recenti evoluzioni in materia che hanno rafforzato da un lato l’unitarietà e dall’altro la molteplicità delle regole che governano i processi di trasformazione ed intervento cui lo Stato è chiamato a rispondere (in proposito rinvio, ampiamente, al testo: USO E TRASFORMAZIONE DEL TERRITORIO, Dal Testo unico dell’edilizia al decreto “Sblocca Italia”, a cura di G. Bergonzini e P. Marzaro, Maggioli Editore, Santarcangelo di Romagna, 2015, con particolare riferimento alla parte prima).

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Verifiche urbanistiche: 7 motivi per cui sono necessarie

Provo in sintesi a chiarire le ragioni che mi portano ad affermare la necessità delle verifiche urbanistiche da cui deriva l’inquadramento di conformità dell’intervento e pertanto le stesse conclusioni della consulenza.

1) Individuare le condizioni urbanistico territoriali della trasformabilità definisce le regole di legittimità di qualunque trasformazione che, nel disciplinare il processo urbanistico nel suo complesso, agisce direttamente sulla fattispecie oggetto di analisi. In proposito le sentenze della Corte Costituzionale, successive alla riforma della Carta costituzionale, riconducono la materia edilizia al governo del territorio sottolineando, così, una appartenenza e continuità tra le due materie da mantenere e sottolineare nella elaborazione della consulenza (cfr. sentenze 362/2003 e 303/2003 e ampiamente G. Pagliai, La materia “governo del territorio” nella giurisprudenza costituzionale, in USO E TRASFORMAZIONE DEL TERRITORIO cit, pp. 27 e segg).

2) Lo strumento di governo del territorio ha una capacità di sintesi, complessa ma necessaria, che occorre attraversare per ricostruire sia la disciplina urbanistica in senso stretto sia le discipline di settore (ambientali e paesaggistiche) che lo strumento assume al suo interno ed alle quali rinvia costantemente assumendole quali regole intrinseche delle verifiche e delle trasformazioni, in un processo di circolarità continua e dinamica cui occorre ricondurre i casi in esame. Mi riferisco, in particolare, alla disciplina dell’assetto idrogeologico, ecologico – ecosistemico, paesaggistico, ambientale e quindi, con espressione sintetica, alla preliminare verifica di assoggettabilità a verifica di incidenza ambientale e a valutazione ambientale (strategica o di impatto) cui il Testo unico in materia ambientale (D. Lgs. 152/2006 e successive modificazioni ed integrazioni) e le discipline regionali di attuazione rinviano per qualunque intervento urbanistico ed edilizio che assume rilevanza ambientale (a fini ricognitivi si veda A. F. Ceccarelli, PRONTUARIO TECNICO URBANISTICO AMMINISTRATIVO, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2015, pagg. 41 e segg.).

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3) La disciplina regionale ha introdotto, all’interno degli strumenti di governo del territorio, istituti da individuare ed indagare per la valenza e l’efficacia giuridica che essi rivestono. Si tratta di istituti inizialmente assunti con funzione ed efficacia metagiuridica ma che la prassi e le successive modifiche ed integrazioni hanno via via tipizzato e ricondotto agli istituti dell’ordinamento urbanistico ed ambientale. Mi riferisco ad esempio, nel caso della Regione Toscana, al patrimonio territoriale, alle risorse ed allo statuto del territorio ed alle invarianti territoriali, presenti sia nel PIT (Pino di indirizzo territoriale regionale con valenza di piano paesaggistico) sia nei singoli strumenti comunali. Già la LRT n. 1/2005 e poi adesso la LRT 65/2014 stabiliscono una continuità e rilevanza tra gli strumenti di gestione del territorio nella disciplina delle risorse ambientali e paesaggistiche. Tali ambiti vanno a comporre lo statuto del territorio e le invarianti territoriali, la cui trasformazione deve essere assoggettata a verifica in quanto introducono preliminari e generali condizioni alla trasformabilità che hanno efficacia sia sotto il profilo urbanistico territoriale sia sotto quello paesaggistico ambientale. Tali condizioni (e la loro eventuale violazione) comporta pertanto una incidenza diretta dell’intervento sul sistema ambientale e territoriale che si riverbera necessariamente sulla conformità.

4) Occorre pertanto dare avvio alle analisi a partire dalla verifica delle condizioni di fattibilità ambientale definite dal D. Lgs. 152/2006 e recepite poi dalle Regioni (nel caso della Toscana con LR 10/2010) per valutare se tali verifiche erano necessarie per il caso oggetto di indagine, se sono state effettuate e quali siano gli esiti, considerando che la mancanza di tali verifiche rende annullabile qualunque successivo titolo abilitativo.

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5) Tale preliminare verifica consente inoltre di ricostruire la qualificazione dell’ambito territoriale all’interno degli strumenti di governo e di gestione e la conseguente disciplina di settore. Mi riferisco ad esempio alla disciplina idrogeologica che attiene alla sicurezza del territorio e che non può essere trascurata, considerando che la primaria necessità è sempre quella di escludere o limitare, nella misura minima possibile, i rischi per le persone. Ove sussistano lacune o qualora risulti accertata anche solo la assenza di tali verifiche, il tutto DEVE, a mio avviso, essere segnalato in modo chiaro e tempestivo, rinviando eventualmente all’intervento di professionalità con competenze specifiche in materia.

6) Il Testo unico in materia ambientale e la legislazione regionale di recepimento hanno assunto il modello ecosistemico da porre alla base delle verifiche di compatibilità ambientale. Di conseguenza, parametro fondamentale di riferimento è costituito dall’ecosistema e dalla rete ecologica che, dalla scala europea, si connette alle reti ecologiche locali, la cui incidenza deve essere esclusa mediante apposite verifiche di incidenza (D. lgs. 152/2006, parte seconda).

7) Particolare attenzione deve essere – a mio avviso – riservata alla disciplina forestale cui il nostro ordinamento riconosce storicamente una particolare rilevanza. Ciò in ragione delle conseguenze in ordine al vincolo idrogeologico che costituisce, insieme al vincolo di tutela della fascia di 10 mt dei corsi d’acqua (R.D. 523/1904), una delle più antiche forme di tutela e salvaguardia del territorio dal dissesto idrogeologico. La presenza delle aree boscate, tuttavia, è spesso effettuata su basi storico inventariali o desunta dalla cartografia dei vincoli paesaggistici ex D. lgs. 42/2004, art. 142, comma 1, lett. g). La presenza delle aree boscate (e quindi del relativo vincolo idrogeologico) dovrà pertanto essere attentamente valutata segnalando la necessità di effettuare specifiche indagini geometriche e di densità vegetazionale al fine di confermare senz’altro la presenza dei relativi vincoli.

In generale ne discende che è necessario utilizzare e verificare strumenti – ormai sempre più spesso su piattaforme digitali (citandone la fonte) – disponibili presso i siti web regionali e comunali ovvero presso le banche dati, per ricostruire attentamente le previsioni urbanistiche, territoriali ed ambientali, ma avvalendosi degli strumenti di dottrina e giurisprudenza per la loro interpretazione, considerando che la stesura delle norme locali si presenta spesso descrittiva e rappresentativa di equilibri e modi di produzione che talora ne rendono inevitabilmente più complessa la loro qualificazione tecnico-giuridica.

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